关于监管的定义，在行政法学的意义上，政府的行政监管是一种外部行政行为，是发生在特定行政主体和具体行政相对人之间的一种直接的行政法律关系。而在经济学家看来，政府的行政监管是行政机构通过法律授权，通过制定规章、设定许可、监督检查、行政处罚和行政裁决等行政处理行为对社会经济个体的行为实施的直接控制。它的最终目的是要增进公共利益或合法私人利益，并使之避免或减少由个体经济决策（生产、销售及价格行为）带来的损害。

　　有人将政府监管叫做“第四政府”。这是因为广义的政府包括三个部门：立法、司法和行政，而政府行政监管机构则同时兼有这三种职能，所谓三权合一：在法律授权下，监管机构可以制定抽象的规则去管理具体的行政相对人；同时能够执法，监督、检查、处罚行为人；还具备行政裁决权，等于是把司法系统的程序般到了行政机关。

　　为何要从原有的政府体系中硬生出这么个“怪胎”呢？

　　规范的管制经济学认为完全竞争的市场存在着失灵。监管比法院诉讼处理具有更高的效率：首先，监管者可能比法官有更强烈的动机去进行高代价的违法调查，以获得侵权的证据。而法官只是以一种中立的身份按照谁主张谁举证的原则要求出具侵权的证据；第二，监管者能够代表被损害方或者被侵权方的共同利益，直接进行裁决，法院则是不诉不理的被动式执法；第三，监管是对侵害行为的事前预防，即监管可以被设计成以低成本来鉴别违法行为，而诉讼则是在危害已经形成之后的一种权利主张。由于现代社会经济活动日趋复杂且日新月异，立法机构的决策程序缓慢，已难以适应现代行政管理的需要，因此赋予监管机构准立法权则可以有效弥补之效率不足。

　　二、监管在政府行政治理结构中扮演什么角色

　　政府的经济职能为以下三类：1.宏观调控职能；2.微观监管职能；3.微观管理职能。微观监管政策的主体一般是专业性的行政机构，目标对象是在可竞争性领域从事特定行业（职业）、使用特殊资源、提供或消费特殊产品和服务的以私有企业和自然人为主体的微观个体，目的是维护公平竞争、公共资源的有效利用、消费者（包括投资者、劳动者）利益保护、社会功德需要的满足以及人类生存环境的保护和改善。监管政策通常采用行政程序、资格审查、价格控制、标准设立、行政监督和处罚以及建立行为准则等硬性的手段。监管政策皆由法律产生，均具备相应的立法形式。

　　三、建立政府监管体制的原则和前提

　　乔斯科（Joskow，2001）说：“好的监管制度的标准‘处方’一般包括这样一些条款：独立性、透明性、可问责性、专业性和可信性。这些条款表达了监管制度的重要原则，其具体实施则必须谨慎地应对不同国家的法律和政治制度。”针对中国，笔者认为还应该再增加“合理性”、“合法性”和“高效性”三个条款。

　　1.独立性

　　独立性指的是监管机构在组织上与政府政策部门分开或相对分开。这种结构分离的必要性，并非指“独立”的监管机构不受政府政策的约束，而是指它能够独立地执行监管政策而不受利益相关方的干扰，尤其是不受可能作为现有公司股东的政府政策部门（如中国的国有企业管理部门）的不合理干涉。

　　2.合理性

　　合理性是指监管的设立及其监管规则的制定都必须获得基于理论论证和相关利益集团博弈共识的合理性，并以其作为监管机构预算的依据。

　　3.合法性

　　合法性是指所有的监管机构的产生及其监管权的执行，都必须立基于严格的法律界定。

　　4.透明性

　　透明性是指监管机构的职权范围及履行其职权的程序，以及其所制定的监管政策和监管规章，都应该完全对公众尤其是被监管对象和所涉之利益群体高度公开。同时监管的结果也要进行公开评议。

　　5.可问责性

　　合理设定原则和独立性原则并不能完全保证监管行为的公正、公开和公平。监管机构在缺乏有效制衡和监督的条件下，很容易做出不作为、滥用权力、歧视性执法和违背程序等行政违法行为。为防止这些行为的产生，要建立完善的行政程序制度和外部监督机制，还要最大限度地强制行政机构公开其内部信息，并且加大行政违法行为的法律责任。实现这一原则的最终保障在于健全的低成本的司法审查制度和行政赔偿制度。

　　6.专业性

　　专业性是指监管机构必须具备高度专业化的行政官员和专业化的基础上合理配置的知识结构（技术、经济、法律、审计、管理），以及充足和先进的执法技术手段。

　　7.高效性

　　高效性是指除了要求监管机构内部的分工合理和管理高效，还要求监管权力必须在横向和纵向的监管机构之间合理配置和信息共享基础上的有效协调。

　　8.可信性

　　可信性是指，监管机构执行既定的监管政策一定要果断，要保证规则得到贯彻；同时要保障政策的一致性和稳定性，避免朝令夕改